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PPP會計準則助力PPP改革健康發展

來源:中國財經報  作者:中國財經報  更新于:2020年01月16日 10時  閱讀:0

  為積極貫徹落實國務院批轉財政部的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),財政部近日發布了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》(以下簡稱PPP會計準則)。業內人士認為,PPP會計準則的發布,有助于建立健全政府會計準則體系,規范政府方對政府和社會資本合作(PPP)項目合同的確認、計量和相關信息的列報,PPP改革進入了健康發展的快車道。

  合規PPP項目不屬于隱性債務

  PPP會計準則分為六章二十八條,主要規范了政府方對PPP項目合同的確認、計量和相關信息的列報。財政部在第一時間就PPP會計準則中的亮點進行了解答。

  PPP會計準則對政府未來支出責任如何處理,成為業內關注的焦點。

  所謂PPP項目支出責任,主要是對于政府付費和可行性缺口補助兩類PPP項目,地方政府在PPP項目長周期運營中需要按績效付給社會資本方相關費用,承擔相應的支出義務。

  合規的PPP項目未來支出責任是否屬于政府隱性債務?

  財政部在PPP會計準則解答中闡述,在具體PPP業務會計處理上,這次準則創新引入了凈資產模式,即當授予方(具體指PPP項目實施機構,通常為政府有關職能部門或事業單位)不具有向運營方(具體指項目公司或社會資本方)無條件支付款項的義務時,授予方在確認PPP服務資產的同時確認凈資產,而不是國際準則中所規定的全部確認為政府負債,這與我國推廣PPP模式和政府債務管理的相關政策保持協調。

  財政部、國家發改委PPP雙庫專家,上海浦東發展銀行股份有限公司PPP中心副主任鄭大衛認為,PPP會計準則準則從會計核算角度印證了合規的PPP政府支出責任不屬于政府負債或隱性債。根據財政部相關政策規范,地方政府不得對社會資本方回購投資本金、承諾保底收益、固定回報等,地方政府應依據績效考核支付政府付費或可行性缺口補貼。

  “在很多PPP項目合同中,政府方也承擔了向社會資本方支付款項的義務,但這種義務在項目運營期開始時并不屬于《負債準則》所規定的現實義務,更多是一種或有義務,因此不能確認為政府負債。根據PPP會計準則,PPP項目資產確認主體應為政府方時,政府方同時確認一項PPP項目凈資產。因此,從會計核算角度再次明確,依法依規簽訂的PPP項目合同不會也不應增加政府債務或隱性債務?!编嵈笮l說。

  2019年3月,財政部發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》明確了不合規PPP項目形成的政府支出責任屬于隱性債務,將對相關負責人進行問責。但該意見并未明確規范的PPP項目的未來支出責任不屬于隱性債務。

  業內人士普遍認為,合規的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據,是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出,不是隱性債務。

  此外,在提到PPP項目凈資產的確認和計量相關問題時,財政部認為,按照PPP會計準則規定,政府方除使用其現有資產或由社會資本方對其現有資產進行改建、擴建形成PPP項目資產的情況以外,政府方在確認PPP項目資產時,應當同時確認一項PPP項目凈資產,PPP項目凈資產的初始入賬金額與PPP項目資產的初始入賬金額相等。在PPP項目資產運營期間,政府方按月對該PPP項目資產計提折舊(攤銷)的,應當于計提折舊(攤銷)時沖減PPP項目凈資產的賬面余額。這種會計處理方法,不同于IPSAS32中根據不同付費方式分別確認金融負債或遞延收益的規定,具有典型的中國特色。

  PPP會計準則意義深遠

  研究制定PPP會計準則,規范PPP模式形成的政府資產和相關凈資產或負債的會計處理,具有重要和深遠的意義。

  制定PPP會計準則既是構建保障PPP模式持續健康發展的制度體系的明確要求,也是規范PPP業務政府方會計處理的迫切需要。

  相關專家指出,PPP不僅涉及基礎設施的設計、融資、建設、擁有、運營等多個環節,還涉及有關風險、收益在公共部門與私人部門之間的分擔及共享等問題,這些環節和問題的疊加使得PPP業務的會計處理更為復雜。因此,社會各方迫切期待國家層面對PPP業務政府方的會計處理作出規范。

  制定PPP會計準則還是建立健全政府會計標準體系的內在要求。從建立健全我國政府會計標準體系的內在要求出發,也迫切需要在立足國內PPP實務、積極借鑒國際相關會計準則的基礎上制定PPP會計準則。

  “PPP會計準則既填補了政府方會計核算的空白,又兼顧了與社會資本方會計處理的對稱,也厘清了金融機構對PPP會計核算的誤區?!编嵈笮l說,在有關PPP項目合同中,政府方對社會資本方的一系列付費其實質是購買社會資本方提供的公共產品和服務,項目公司報表應記作無形資產和金融資產。金融機構由此拒貸。PPP會計準則明確PPP資產由政府確認,幫助金融機構厘清上述對PPP的誤區,也有利于推動融資。

  確保PPP會計準則有效實施

  財政部在答記者問中表示,PPP會計準則自2021年起施行,為了確保該準則有效實施,助力PPP行穩致遠,下一步財政部還將重點開展四項工作:

  一是會同有關方面積極研究存量PPP項目合同會計處理的新舊銜接辦法,進一步明確PPP會計準則適用范圍以外的有關PPP業務的會計處理規定。

  二是抓緊制定出臺本準則應用指南,明確有關會計科目設置和列報要求,詳細規定PPP項目合同的賬務處理,補充完善PPP會計業務處理示例,提高本PPP會計準則的可操作性。

  三是在《企業會計準則解釋2號》關于企業方對BOT業務的會計處理基礎上,抓緊研究出臺社會資本方對PPP項目合同的會計處理規定。

  四是加強對PPP會計準則及相關內容的宣傳和培訓,確保本準則自2021年起有效施行。

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